C'est au lendemain de la seconde guerre mondiale, avec ses trente millions de déplacés de force, et après le drame de la Shoah et ses six millions de morts, qu'à l'initiative des Etats-nations européens fut adoptée à Genève, le 28 juillet 1951, la convention des Nations unies définissant le statut de réfugié. Son article premier stipulait :
"Le terme 'réfugié' s'appliquera à toute personne (…) qui craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ; ou qui, si elle n'a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle, ne peut ou, en raison de ladite crainte, ne veut y retourner."
Le droit d'asile, au principe du statut du réfugié, avait été inscrit quelques années plus tôt, dans la déclaration universelle des droits de l'homme de 1948. A lire de près ces deux textes à vocation universaliste, on mesure le gouffre qui les sépare de la politique d'asile des pays européens aujourd'hui.
Rétrospectivement se dévoile ainsi la relativité de l'universalisme – une relativité toute politique en l'occurrence : l'adoption de la convention de Genève de 1951 s'inscrivait dans le nouveau contexte de la guerre froide qui culmina avec la construction du mur de Berlin en 1961. L'Ouest endossait la posture du monde libre et créait le cadre général au sein duquel prenait sens l'accueil de tous ceux qui étaient renvoyés par le bloc soviétique ou parvenaient à s'en échapper.
Puis les décolonisations, la fin de la guerre froide et la mondialisation accélérée ont marqué la période allant de 1960 à 2000 : un tournant radical s'est produit dans les sphères gouvernementales européennes, vers une conception et une gestion de plus en plus classificatoires et fragmentées des "autres" (réfugiés, migrants, étrangers…). Dès les années 1960, les principaux pays européens conçoivent une politique anti-migratoire qui sera mise en œuvre progressivement, d'abord dirigée contre les "indigènes" et "sujets" des anciennes colonies, ou leurs descendants, puis en général vers tous les migrants des pays du Sud. Si le droit des réfugiés semble avoir un temps résisté à cette politique montante de repli sur soi des pays riches (par exemple pour ce qui concerne les réfugiés angolais, vietnamiens ou afghans des années 1970-1980), c'est l'attitude sécuritaire qui s'impose quand la mondialisation s'accélère. Sur les ruines de l'affrontement Est-Ouest, les années 1990 voient en effet les zones les plus prospères de la planète chercher à contrôler une géopolitique devenue mondiale, et non plus régionale ou inter-nationale. Selon une vision idyllique et apparemment humaniste de la fin de la guerre froide, certains croient voir venir la "fin de l'histoire" et l'avènement de l'humain unifié, dans un monde homogène et obsédé par le consensus, ou un "village planétaire". En fait, et selon un paradoxe juste apparent, l'unité proclamée de la planète va se faire au détriment de ses "restes" : des millions de vies en reste ("wasted lives" selon Z. Bauman) de plus en plus nombreuses et diverses sont rejetées et plus ou moins visibles à cette échelle-là, planétaire.
Dans ce nouveau cadre, celui d'une mondialisation fragmentaire et inégale, ce sont les pays du Sud qui fournissent, par comparaison, le plus grand contingent de vies fragiles et d'indésirables. L'argument prophylactique et sécuritaire – se protéger d'une "misère du monde" soi-disant envahissante – trouve sa place dans ce contexte-là et se substitue à la rhétorique universaliste, devenue encombrante alors même qu'elle devrait trouver dans l'échelle de la planète le périmètre naturel de son action. La compassion – souffrir soi-même du spectacle de la souffrance de l'autre – devient une vertu officielle qui a pour fin de déléguer au loin et aux organisations non gouvernementales le soin de gérer les indésirables. Le gouvernement humanitaire et sans citoyens qui se développe dans ces hors-lieux qu'une frontière renforcée sépare des zones les plus riches et mondialisées, porte en lui la garantie de leur maintien à l'écart, et ainsi d'une paix humanitaire autant injuste qu'intenable. Ces derniers mois la réaction européenne aux printemps arabes fut de ce point de vue un cas d'école. En particulier lorsque le 11 mars 2011 à Bruxelles le président français Nicolas Sarkozy, s'appuyant sur une prétendue menace d'invasion migratoire en Europe, a proposé à ses collègues européens la création en Afrique du Nord de "zones humanitaires" pour "contrôler tranquillement les flux migratoires", accrochant ainsi la bannière humanitaire aux velléités politiques de contrôle de la mobilité humaine…
A partir de la fin des années 1990 et jusqu'à aujourd'hui, les principaux gouvernements européens se sont appuyés sur le "scandale" de l'existence durable – et surtout visible – du centre de transit et d'hébergement de la Croix-Rouge de Sangatte (1999-2002) pour mieux coordonner leurs actions contre des migrants dont bon nombre pouvaient se réclamer du droit d'asile. Il fut alors question de supprimer ou réformer la convention de Genève, ce qui finalement n'a pas été fait pour ne pas afficher publiquement le fait que le droit d'asile et le statut de réfugié étaient devenus dérangeants pour ces politiques.
Les politiques restrictives à l'égard des migrations ont eu pour effet de favoriser tant l'immigration dite "clandestine" que la suspicion à l'égard du droit d'asile. Devenir réfugié apparaît comme une sorte de privilège dérisoire, mais désiré, éventuellement négociable. Pour écarter et tenir à distance ce droit "universel" de l'asile sans le supprimer officiellement, des modalités du traitement de l'asile et de l'immigration hors des frontières de l'Europe ont été adoptées par les pays européens. Et des "accords de réadmission" se sont multipliés entre l'Union européenne – ou certains des pays-membres – et des pays de provenance des migrants (Libye, Sri Lanka, Pakistan, Albanie, Maroc, Sénégal, etc.) pour pouvoir renvoyer sans délai les gens dans ces pays, contre le principe de la Convention de Genève de 1951.
Dans ce cadre soupçonneux et dominé par la peur de l'étranger – un nouvel étranger, global et sans identité –, le droit d'asile est devenu inséparable des politiques de contrôle des flux migratoires : en Europe le taux d'acceptation des demandes d'asile est passé de 85 % au début des années 1990 à moins de 15 % au milieu des années 2000. Et le 20 juin 2011, le haut commissaire des Nations unies pour les réfugiés, António Guterres, a déclaré : "La dynamique globale de l'asile est en train de changer. Le nombre de demandes d'asile dans les pays industrialisés est beaucoup plus bas qu'il y a dix ans". Le même jour, le HCR annonçait qu'en 2010 "80 % des réfugiés dans le monde avaient été hébergés dans des pays en développement".
La dernière période a vu se développer un anti-universalisme au nom du pragmatisme et de la soi-disant real politik. Si dans le même temps l'universalisme s'est aussi développé, c'est de manière de plus en plus théorique et délocalisée (dans les débats intellectuels ou parmi les organisations et les assemblées internationales), et ce fut sans véritable effet gouvernemental ; car son lieu étant le monde entier, il n'y a toujours trouvé que les Etats-nations, sans territoire propre donc. Son contraire, lui, s'est incarné sur le terrain de la gouvernance territoriale, qui est précisément celle des Etats-nations. Les gouvernements nationaux semblent trouver tout le fondement de leur légitimité dans l'opposition à la mondialisation, voire dans la "protection" des populations contre les effets néfastes de cette mondialisation. Le réfugié, le migrant dit "clandestin" ou le sans-papiers représenteraient ainsi la face négative d'une mondialisation moins visible sur les autres plans. Mais cette place symbolique de l'indésirable est celle d'un étranger global au sens où, ne trouvant de place nulle part, son altérité reste inexplorée : le mur qui le tient à l'écart empêche toute expérience de cette altérité.
On sait pourtant que le monde en tant que contexte commun existe bien sur les plans économique, financier, communicationnel, médiatique ou politique. Les Etats ayant déjà cédé sur l'essentiel de leurs prérogatives, tout se passe comme si leurs gouvernants retrouvaient jouissance pleine et entière de leur souveraineté dans la lutte contre la mondialisation humaine et contre ses plus fragiles manifestations : le corps des migrants les plus pauvres et des réfugiés, ou leurs descendants. A armes inégales, la puissance publique traque des individus et fait tenir désormais dans cette police désincarnée tout le sens de l'Etat. Cette (im)puissance s'énonce dans une nationalité dont la frontière devrait être sans cesse colmatée. Triple frontière. Celle du lieu : c'est le périmètre géographique et juridique de la nation avec ses traductions dans le rétablissement des contrôles aux frontières (jusqu'au sein de l'Europe de Schengen comme on l'a vu récemment) et dans les objectifs chiffrés à l'avance de "reconduites à la frontière" des étrangers. Celle de la culture, qui inclut par exemple, en France, les pratiques religieuses, vestimentaires ou alimentaires. Celle enfin de l'identité nationale promue contre ses altérations venues de l'extérieur et de l'intérieur, ce qui finit par ouvrir la voie largement aux conceptions ethno-nationales voire raciales. La virulence raciste, en France, des ministres de l'intérieur successifs depuis 2007 n'est donc pas anecdotique mais bien une part de leur fonction gouvernementale. Plus généralement, le tournant anti-universaliste des Etats européens a favorisé dans les années 2000 la montée des extrêmes-droites qui confortent celui-ci en retour.
L'asile est un idée à double face : dérangeante aujourd'hui pour les Etats-nations qui veulent se protéger des zones du monde les plus précaires et troublées, il représente l'ultime recours autorisant des personnes en danger dans des pays lointains à se déplacer… au risque de leur renvoi, de leur enfermement ou même de leur mort (selon le HCR, 1 500 personnes sont mortes noyées en Méditerranée entre janvier et juin 2011 alors qu'elles tentaient de rejoindre un asile européen).
Faut-il enterrer ou modifier la convention de Genève au motif que le droit d'asile et le statut de réfugié n'auraient presque plus d'effets pratiques ? On peut au contraire s'en saisir et tenir plus que jamais au mot et à l'idée d'asile. Avec quelques autres qui peuvent lui être associés – "hospitalité" sur le plan anthropologique, "droit naturel" sur le plan juridique, "monde commun" sur le plan philosophique… – ces mots sont opposables à ceux qui prévalent aujourd'hui. Il s'agit non pas de changer le droit mais de changer la politique.
Michel Agier, dans la rubrique Idées du Monde
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