Augmentation de la durée de séjour dans les CERA (modification de l’article 16, OA 1)
Pratique juridique du SAJE à Vallorbe
Table des matières :
1.Contexte et buts de la modification proposée 2
2.Arguments contre une augmentation de la durée de séjour maximum dans les centres d’enregistrement 2
2.1Standards d’accueil minimaux dans les CERA 2
2.2Conditions de vie dans les CERA 2
2.3Exemples concrets 2
2.3.1Régime des sorties et visites 2
2.3.2Hébergement 3
2.3.3 Encadrement et soins médicaux 3
2.3.4Violence et résumé de la problématique 4
2.4La liberté personnelle dans les CERA 4
2.4.1 Restrictions à la liberté personnelle 4
2.4.2 Problème de la base légale 5
2.4.3 Problème de la proportionnalité 5
3. Conséquences sur la pratique juridique du SAJE à Vallorbe 6
3.1 L’accès à un conseil juridique 6
3.2 Les personnes frappées d’une NEM et le délai de recours à 5 jours 7
3.3 Augmentation du nombre de décisions prises dans les CERA et augmentation de la durée du séjour 7
4. Conclusions 8
1.Contexte et buts de la modification proposée
Entre janvier et août 2005, le nombre des demandes d’asile a régressé de près de 40% par rapport à la même période de l’année précédente et l’ODM estime que le nombre des requêtes se stabilisera au cours des prochaines années à un niveau relativement bas. Pour tenir compte de cette baisse, le Conseil fédéral a mis en consultation une série d’adaptations structurelles et organisationnelles. Afin que les décisions sur les demandes d’asile soient rendues le plus souvent possible dans les centres d’enregistrement, ceci en vue d’améliorer leur exploitation et d’accélérer la procédure, il est proposé d’augmenter la durée de séjour dans ces centres, pour les personnes de plus de 14 ans, de 30 à 60 jours au maximum. Selon les objectifs définis, deux tiers des décisions en matière d’asile et de renvoi de première instance doivent être rendus durant le séjour au centre d’enregistrement.
2.Arguments contre une augmentation de la durée de séjour maximum dans les centres d’enregistrement
2.1 Standards d’accueil minimaux dans les CERA
Les centres d’enregistrement de la Confédération ne sont pas adaptés à des séjours de 60 jours. Selon l’article 26 LAsi, seuls l’enregistrement du requérant et son audition sommaire y ont lieu. Le législateur a consciemment prévu des standards correspondant à un court séjour dans les centres d’enregistrement : le CN Wellauer1 précise que la durée de séjour des requérants dans les centres d’enregistrement ne dépassera en principe pas 2 à 5 jours et que le standard y est ainsi consciemment maintenu bas. Avec le programme d’allègement budgétaire 2003, la durée maximum du séjour dans les centres d’enregistrement a été élevée à 30 jours, atteignant ainsi une durée déjà problématique. Depuis plusieurs mois, une augmentation moyenne de la durée de séjour dans les centres a déjà été enregistrée, liée au fait que plus de procédures sont effectuées complètement sur place. Cela signifie qu’une durée de séjour de 30 jours dans un centre ne constitue plus du tout une exception.
2.2Conditions de vie dans les CERA
Ni un encadrement approprié ni un accès à une consultation juridique ne sont garantis dans les centres d’enregistrement. La liberté de mouvement des requérants d’asile y est limitée, les familles n’y ont pas de lieu de retrait et les enfants n’y sont pas scolarisés. Les requérants ne peuvent s’en absenter que pour autant qu’ils en aient reçu une autorisation écrite. De plus, la protection de la sphère privée et l’accès aux soins y sont insuffisants. Les requérants y sont désoeuvrés et manquent de soutien.
2.3Exemples concrets
Afin d’illustrer les problèmes que causerait une prolongation de la durée maximum à 60 jours, nous allons maintenant nous pencher sur la situation dans divers CERA sous trois aspects.
2.3.1Régime des sorties et visites
Les requérants d’asile peuvent se voir accorder une autorisation de sortie. L’autorisation peut être refusée si une audition est prévue ce jour-là, si le requérant doit participer à l’entretien des locaux ou s’il contrevient aux instructions qu’il a reçues de respecter la tranquillité et l’ordre. Au CERA de Vallorbe, les titulaires d’une autorisation de sortie peuvent quitter le logement le matin de 9 heures à 11 heures et l’après-midi de 14 heures à 17 heures. Ils ont le droit de s’absenter le week-end s’ils ont de la famille en Suisse. Ils doivent annoncer dans tous les cas leur départ et leur retour. Chaque fois que le requérant rentre au centre, il est systématiquement fouillé. Il doit présenter des justificatifs (tickets de caisse) pour tout objet nouveau en sa possession. Au CERA de Kreuzlingen, celui qui ne respecte pas les horaires de sortie risque une mesure administrative (ex. privation de repas). Selon l’article 4 de l’ordonnance du DFJP relative à l’exploitation des centres d’enregistrement, le personnel est habilité à saisir les denrées alimentaires provenant de l’extérieur. Selon l’article 10 alinéa 2 de l’ordonnance du DFJP relative à l’exploitation des centres d’enregistrement, les visites sont autorisées avec l’accord du personnel. Les personnes hébergées au centre n’ont pas le libre choix de recevoir n’importe quelle visite. L’autorité effectue un contrôle sur les personnes qui veulent entrer en contact avec le requérant d’asile. Les visites ne peuvent entrer dans le centre qui est un lieu interdit au public. Au CERA de Vallorbe, les visites n’ont lieu que dans la salle d’attente située à l’extérieur du centre. Les familles se réunissent dans une salle commune munie de bancs le long des murs où attendent les autres requérants d’asile.
Les communications avec l’extérieur sont restreintes dans les CERA. Seuls les aumôniers sont autorisés à entrer dans les centres. Les mandants, par exemple, ne peuvent entrer en contact avec leurs mandataires non autorisés à sortir du centre que par l’intermédiaire des autorités. Au CERA de Vallorbe, il est mis à disposition du mandant et de son mandataire une cellule à côté de la loge des Securitas laquelle est normalement destinée aux mesures de contrainte en vue du renvoi.
2.3.2Hébergement
Au CERA de Vallorbe, les requérants logent à 20 par chambre (lits collés). Ils ont un rythme de vie qui leur est imposé et qu’ils ne peuvent pas modifier. Ils sont réveillés chaque matin entre 5 heures et 6 heures, les lumières sont éteintes chaque soir à 22 heures. Les familles sont en principe séparées : madame et les enfants dans le dortoir des femmes et monsieur dans le dortoir des hommes. Il n’existe qu’une petite chambre pour les familles ou pour les personnes en mauvaise santé, mais le centre n’est pas doté d’équipements pour les personnes handicapées ou âgées. Selon l’OSAR, la promiscuité est un problème ; de plus, une fatigue et une lassitude importantes sont ressenties par la majorité des requérants après plusieurs jours de ce régime. Au CERA de Bâle, les Securitas patrouillent avec des chiens jour et nuit jusque dans les chambres à la recherche de drogue.
2.3.3 Encadrement et soins médicaux
Il n’existe pas de prise en charge sociale des requérants au CERA de Vallorbe. Des difficultés pour effectuer des démarches y existent, l’ODM demandant par exemple de fournir des documents d’identité sans prévoir un accès au téléphone ( uniquement par le biais de l’aumônerie qui a mis en place un système de cartes téléphoniques pour pallier à ce problème). La plupart des requérants sont sans ressources financières et il n’existe pas d’encadrement particulier pour les enfants. Aucune activité n’est proposée aux adultes, même si la cour extérieure est équipée de buts et d’un panier de basket. Il n’y a que les journaux et des jeux de société apportés par l’aumônerie, ainsi qu'une bibliothèque. L'aumônerie offre également aux requérants intéressés des Bibles dans diverses langues.
Suite à la suppression des consultations médicales au CERA de Vallorbe, les requérants, s’ils veulent espérer avoir accès aux soins, doivent s’en ouvrir aux agents de sécurité ou au personnel de maintenance qui communiquent leur demande à l’administration chargée de l’examen de la demande d’asile, laquelle décide ainsi sur dossier de l’opportunité de permettre l’accès au médecin généraliste du lieu. Il est souvent procédé à des distributions d’aspirines et d’anti-douleurs sans aucun diagnostic médical. Il n’y a pas de prise en charge psychologique, ni s’il est constaté un traumatisme important.
Le CERA de Kreuzlingen ne connaît pas non plus de prise en charge sociale ou psychologique des requérants, et l’inactivité y est considérée comme pesante par l’OSAR. Les deux personnes responsables des soins médicaux ne disposent pas d’une formation dans ce domaine.
Au CERA de Chiasso, l’inactivité conduit à des problèmes de consommation excessive d’alcool à l’extérieur et à l’intérieur du centre. Aucune possibilité de formation n’y existe pour les requérants.
2.3.4Violence et résumé de la problématique
Nous voudrions ici souligner la difficulté pour les requérants de rester un mois dans les CERA ; leur lassitude est perceptible. De plus, la violence est en augmentation, par exemple au CERA de Kreuzlingen, où les cas de tabassage par les Securitas ne sont pas rares et où des gens ont dû être envoyés à l’hôpital. Au CERA de Vallorbe, une agression au poignard en octobre 2004 a entraîné le dépôt par le Conseil communal d’une motion demandant la fermeture définitive du centre. Dans les conditions actuelles, sans assistance réelle, sans prise en charge sociale, sans argent, sans activités, sans suivi médical, avec des fouilles plusieurs fois par jour, la promiscuité et des horaires de sortie réglementés, une prolongation de la durée du séjour ne nous paraît pas envisageable.
2.4La liberté personnelle dans les CERA
Sous l’angle de la liberté personnelle, l’obligation qui est faite aux requérants d’asile de séjourner dans les centres d’enregistrement s’avère problématique, tant en ce qui concerne la base légale d’une telle mesure que sa proportionnalité.
2.4.1 Restrictions à la liberté personnelle
La liberté personnelle, garantie à l’article 10 de la Constitution fédérale, protège la liberté d’aller et de venir librement, de pouvoir se déplacer selon son bon vouloir. Son importance première est de protéger l’individu contre des arrestations et détentions arbitraires. Par ailleurs, l’art. 8 CEDH2 protège les individus contre des atteintes excessives à leur vie privée et familiale.
Les centres d’enregistrement sont gérés comme des lieux de semi-détention. Les requérants d’asile y vivent obligatoirement. Ils ne peuvent pas quitter le centre librement en dehors des horaires, ils ont l’obligation de se tenir « à la disposition des autorités » (art. 16 OA1), sont assignés au centre pour effectuer des tâches de nettoyage lorsque « le personnel le juge nécessaire » ( article 7 de l’ordonnance du DFJP relative à l’exploitation des centres d’enregistrement). L’entrée et la sortie sont rigoureusement contrôlés et il est procédé à une fouille systématique. Le contrôle par des agents de sécurité porte sur de multiples aspects de la vie privée des gens (identité, achats, visites,…). Au vu de quoi, le régime de vie prévalant dans les centres d’enregistrement présente beaucoup de similitudes avec un régime carcéral en raison du contrôle quotidien exercé sur les requérants d’asile. De nombreux aspects de la vie privée des gens sont soumis à une surveillance ou à des restrictions particulières.
L’obligation de séjourner dans le centre d’enregistrement nous apparaît comme une mesure restrictive de la liberté personnelle telle que garantie par la Constitution.
2.4.2 Problème de la base légale
Les restrictions graves à la liberté individuelle doivent être, au moins dans leur principe, autorisées par une loi formelle (ATF 106 Ia 281). Nous soutenons que le séjour au centre, lorsqu’il se prolonge, constitue une restriction grave à la liberté de mouvement. Par conséquent une base légale formelle est nécessaire. En vertu de l’article 19 alinéa 1 LAsi, la demande du requérant qui se trouve en Suisse doit être déposée dans un centre d’enregistrement. Le Département fédéral de justice et police édicte des dispositions relatives aux centres d’enregistrement afin d’en assurer le bon fonctionnement et de garantir une procédure rapide (art. 26 al.3 et art. 20 al.3 LAsi). Le département réglemente en particulier les heures d’ouverture, le droit d’accès, les conditions d’entrée et de sortie ainsi que la garde des objets appartenant aux requérants d’asile (art. 20 OA1).
Ni l’article 26 LAsi ni l’article 20 OA1 ne permettent de déduire une délégation de compétence au département ou au Conseil fédéral de restreindre la liberté plus que justifié par le bon déroulement de la procédure d’enregistrement.
La LAsi ne contient aucune référence expresse à un quelconque confinement obligatoire au centre d’enregistrement. L’article 26 alinéa 3 se rapporte au déroulement de la procédure administrative et cet article ne mentionne même pas l’éventualité d’un séjour au centre d’enregistrement. L’article 28 alinéa 2 LAsi permet d’assigner un lieu de séjour ou un logement au requérant d’asile. Cette disposition ne prévoit pas de limitations des entrées et des sorties d’un bâtiment.
Dans un arrêt de 20013, le Tribunal fédéral a admis que la présence dans un centre d’enregistrement, tel que réglementé par la législation en vigueur, peut entraîner des atteintes à la liberté personnelle, respectivement à la liberté de mouvement des requérants d’asile, ce d’autant plus que leur séjour se prolonge. Une protection juridique est alors nécessaire : le requérant doit pouvoir recourir contre la prolongation de son séjour. Le Tribunal fédéral recommande à ce propos l’élaboration d’une réglementation propre aux centres d’enregistrement, qui déterminerait l’autorité de décision et l’autorité de recours, ainsi que les ordres et conditions permettant au requérant d’exiger une décision.
Il nous paraît douteux que cette jurisprudence et l’élaboration d’un règlement puissent combler ainsi l’absence d’un vide juridique. Le système ne nous paraît pas conforme aux garanties de l’art. 8 CEDH, qui exige aussi une base légale claire.
A fortiori donc, il n’existe pas de base légale suffisante pour contraindre les requérants d’asile à un régime de semi-détention pendant 60 jours.
2.4.3 Problème de la proportionnalité
A notre sens, des mesures restreignant moins la liberté personnelle des requérants d’asile que celles en vigueur dans les centres d’enregistrement sont envisageables. Parlant des modalités de détention, le Tribunal fédéral a précisé qu’il n’y avait pas en principe à restreindre les contacts avec l’extérieur et que les restrictions devaient respecter le principe de proportionnalité. Dans un arrêt de 20034, le Tribunal fédéral reconnaît d’ailleurs que l’assignation dans un centre d’enregistrement entraîne une restriction à la liberté de mouvement garantie par l’article 10, alinéa2 Cst., et qu’une durée de séjour de six jours est excessive pour un cas ne présentant aucune difficulté particulière.
A notre avis, l’organisation des actes décrits à l’article 26 alinéa 2 LAsi ne nécessite pas de limiter la liberté de mouvement des requérants par l’instauration d’un régime d’autorisations de sortie du centre d’hébergement : des mesures moins contraignantes, permettant d’atteindre le même but avec la même efficacité, peuvent être mises en place. Par exemple la mise à disposition d’un bureau d’accueil et d’information. En conclusion, nous aimerions souligner que la limitation de la liberté personnelle des requérants d’asile dans les centres d’enregistrement n’est nécessaire ni à l’enregistrement de leur demande d’asile ni à l’instruction. Il ne nous semble pas conforme à la garantie constitutionnelle de la liberté personnelle qu’une administration dont la fonction principale s’exerce dans des bureaux ait un tel pouvoir de contrainte sur la vie privée des administrés. La prolongation de ces conditions de vie restrictives à 60 jours est très problématique, y compris sous l’angle de l’article 5 CEDH.
3. Conséquences sur la pratique juridique du SAJE à Vallorbe
3.1 L’accès à un conseil juridique
Le SAJE Vallorbe assure, depuis 2000, une permanence juridique pour les requérants d’asile hébergés au CERA de Vallorbe, seul centre d’enregistrement situé en Suisse romande. Le SAJE à Vallorbe, c’est une conseillère juridique à 50%, une assistante juridique à 15% et 8 bénévoles. La direction chapeaute le SAJE Vallorbe et le SAJE Lausanne (50%).
En 2004, le SAJE Vallorbe a connu une forte augmentation du nombre de ses consultations. Du 3 janvier 2005 au 26 août 2005, le nombre de consultations effectuées s’est élevée à 936, soit une moyenne de 27,5 consultations par semaine. En 2005, l’augmentation du nombre de décisions NEM prises au CERA a provoqué une nouvelle hausse des consultations par rapport à 2004.
Contrairement à d’autres pays européens, la Confédération ne finance aucun appui juridique aux requérants d’asile en procédure.
Pourtant, selon l’article 29 de la Constitution fédérale, toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit à l’assistance gratuite d’un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert. Dans le cas des personnes qui déposent une demande d’asile en Suisse, il y a de fait une difficulté réelle à faire valoir ses droits, du fait d’une méconnaissance des langues nationales et des procédures en vigueur dans notre pays. Un nombre important de requérant-e-s est, de plus, confiné à Vallorbe durant la procédure, sans moyens financiers, et sans possibilités de se trouver un avocat.
C’est donc pour permettre une procédure équitable et veiller au respect des droits fondamentaux de ces personnes qui déposent une demande d’asile en Suisse qu’ont été créés des bureaux d’aide juridique.
Dans son rapport 2005 sur la Suisse, le Commissaire aux droits de l’Homme du Conseil de l’Europe s’inquiète de la petite taille du bureau juridique auprès du CERA de Vallorbe pour garantir l’accès à un conseil juridique correct aux milliers de requérants qui se présentent chaque année à Vallorbe. Il affirme en effet ne pas être certain que le droit de tout individu à une procédure équitable avec un recours effectif soit respecté dans ce cas là. Malheureusement, les ressources financières du SAJE sont insuffisantes et il existe déjà des difficultés pour financer la structure existante.
3.2 Les personnes frappées d’une NEM et le délai de recours à 5 jours
Selon le programme d’allègement budgétaire 2003 (PAB 03), le plus grand nombre possible de décisions de non-entrée en matière devait être pris durant le séjour au centre d’enregistrement, signifiant l’exclusion du régime d’aide sociale. Si pareille décision devient exécutoire durant le séjour au centre d’enregistrement, la personne concernée n’est pas attribuée à un canton, mais elle est sommée de quitter la Suisse immédiatement.
Depuis le 1er avril 2004, les requérants d’asile frappés d’une non-entrée en matière n’ont plus que cinq jours pour faire recours. Le SAJE est souvent leur unique accès à un conseil juridique. La problématique spécifique aux décisions NEM s’est donc ajoutée au conseil juridique fourni et à l’orientation des autres requérants du centre d’enregistrement. Pour pouvoir agir le cas échéant dans le délai de recours, des consultations régulières ont dû être maintenues. Certaines personnes ayant reçu une décision NEM, qui se retrouvent sans aucune perspective, éprouvent le besoin de venir consulter le SAJE Vallorbe plusieurs fois. Comme à Lausanne, le rôle de médiation et d’information a donc été renforcé auprès de cette population.
Le délai de recours de 5 jours rend donc encore plus aigu la problématique d’un accès à un conseil juridique.
Dans une décision du 18 mars 2005, la Commission de Recours en matière d’Asile (CRA) a admis une demande de restitution d’un délai de recours dans le cas d’une décision notifiée en allemand à un requérant résidant dans un district valaisan francophone, violant ainsi son droit d’être entendu. La CRA a ainsi reconnu un empêchement subjectif d’agir dans le délai fixé, les services des mandataires professionnels n’étant pas accessibles pendant la période concernée (congés de fin d’année).
Signalons par ailleurs que dans son rapport sur sa visite en Suisse effectuée fin 2004, le Commissaire aux droits de l’Homme du Conseil de l’Europe recommande aux autorités suisses de prolonger le délai de recours contre les décisions de NEM afin de s’assurer que les conditions de recours contre ces décisions respectent l’article 13 de la CEDH (droit à un recours effectif) ; il propose également que soient fournis une assistance juridique d’office aux requérants dès que ceux-ci reçoivent une notification de décision de NEM, ainsi que l’aide d’un traducteur.
3.3 Augmentation du nombre de décisions prises dans les CERA et augmentation de la durée du séjour
En 2004, 3'035 demandes d’asile ont été traitées au CERA de Vallorbe. Le nombre de décisions prises directement au CERA suite au dépôt d’une demande d’asile est en nette augmentation, répondant ainsi au vœu du Conseil fédéral que les décisions sur les demandes d’asile soient rendues le plus souvent possible dans les centres d’enregistrement.
Comme nous l’avons vu plus haut, la durée de séjour dans les CERA est en constante augmentation. Parallèlement, le nombre de consultations juridiques au SAJE Vallorbe a fortement augmenté en 2004 et ne diminue pas en 2005, malgré une baisse globale des demandes d’asile
On note également une augmentation des courriers au CERA pour une durée de séjour qui se prolonge ou pour toute question ou problème, ce qui signifie une augmentation des démarches administratives et juridiques liées notamment à la durée du séjour.
Comme nous l’avons vu sous point 2.3.4.1), le régime de semi-détention dans les CERA s’avère pénible à supporter pour les requérants : leur nervosité après des semaines passées dans les centres est perceptible.
Les demandes pour diverses recherches ou pour effectuer des téléphones sont en hausse également, car dans les CERA, aucun moyen financier ni de communication n’est à disposition alors que l’ODM demande de fournir des documents d’identité et des moyens de preuve.
4. Conclusions
Comme nous l’avons vu, le but de l’allongement de la durée de présence maximale des requérants d’asile dans les centres d’enregistrement est d’accélérer la procédure d’asile. Le problème qui se pose est que ces centres ne sont pas conçus pour des séjours de 60 jours et les conditions de vie y sont déjà à la limite du tolérable, tant du point de vue du régime des sorties et des visites que de celui de l’encadrement. De plus, la garantie de la liberté personnelle semble sérieusement mise à mal par le régime de semi-détention en vigueur dans les centres d’enregistrement.
Le SAJE s’oppose à la prolongation de la durée de séjour dans les CERA, à moins que les conditions suivantes ne soient remplies :
Amélioration des standards d’accueil et des conditions de vie prévalent dans les centres, notamment le régime des sorties et visites, l’hébergement, l’encadrement et l’accès aux soins médicaux.
Clarification de la base légale et de la proportionnalité de la limitation de la liberté personnelle dans les centres d'enregistrement
Accès effectif à un conseil juridique, garantissant une procédure équitable
Quant au bureau de consultations juridiques du SAJE à Vallorbe, il est souvent l’unique accès à un conseil juridique pour les personnes frappées d’une NEM qui disposent d’un délai de recours de 5 jours et doivent rester au Centre d’enregistrement. Il a également renforcé ses fonctions de médiation et d’information, liées aux situations extrêmement précaires et difficiles des requérants d’asile.
Il fonctionne cependant avec des moyens limités, sans aucun financement de la part des autorités, et les demandes qui lui sont présentées sont en nette augmentation, notamment du fait de l’augmentation de la durée de séjour dans les Centre d’enregistrement.
Le SAJE souhaite un débat puis une prise de position claire de la part des autorités fédérales, des partis politiques et de tous les acteurs/trices concerné-es quant à la garantie d’accès à un conseil juridique pour les requérants d’asile, dans un Etat de droit.
Vallorbe et Lausanne, décembre 2005
